Naturvårdsverkets förslag om avgifter för tillstånd och prövning
Jernkontoret ifrågasätter att systemet verkligen är underfinansierat och anser att kostnaderna måste analyseras mer noggrant innan man bygger ett nytt system för intäkterna. Det är viktigt med ett transparent system, så det tydligt framgår vad "man får för pengarna" (motprestationen) och med förutsägbara belopp.
Remissvar till Naturvårdsverket
Jernkontorets diarienr: 11/21
Ersätter preliminär version av yttrandet 23 april
Uppdaterat Yttrande NV förslag om avgifter för tillstånd och prövning (FAPT)
Sammanfattning
De flesta av stålindustrins företag betalar nästan en halv miljon årligen i avgift som ska täcka kostnader för tillsyn och prövning. Det är viktigt med ett transparent system, så det tydligt framgår vad "man får för pengarna" (motprestationen) och med förutsägbara belopp. Jernkontoret ifrågasätter att systemet verkligen är underfinansierat och anser att detta måste analyseras mer noggrant. Vi föreslår att en förfinad tidsredovisning på tillsynsmyndigheterna uppdelat på ordinarie tillsyn, händelsestyrt och prövning per anläggning införs, dels för ökad transparens, dels för ökade uppföljningsmöjligheter. För våra A-verksamheter ser vi inget behov att ändra på dagens system och vill behålla "maxtaxan". Vi bedömer nyttan av att dela upp den fasta avgiften i två delar, tillsyn och prövning, som liten i dagsläget. En orsak är att dagens prövningssystem inte är effektivt och är satt under utredning1. Vi har stora förhoppningar om att det kommande prövningssystemet blir mer effektivt genom att en rad frågor styrs till förordningar och i tillsynen istället. Man kan också öka effektiviteten i prövningen genom att göra ändringstillstånd som huvudregel vid ändring av befintlig verksamhet. I ett annat uppdrag framgår att Naturvårdsverket ska utreda digitalisering av tillsynen vilket också skulle påverka kostnaderna2. Därmed skulle föreslagna tillsynpaket bygga på nuvarande/gårdagens system och bli obsoleta innan de ens börjat gälla.
I ett preliminärt remissvar den 23 april bad vi om mer tid. Vi tackar för denna möjlighet och detta remissvar ersätter det preliminära svaret på alla punkter.
Vad får vi för pengarna?
Motprestation är avgörande för avgifterna staten tar ut för prövning och tillsyn. Det är viktigt med ett transparent system och att verksamhetsutövaren (VU) vet vilka beloppen man ska betala och vad man får för pengarna. Tidsredovisningen på tillsynsmyndigheterna (tsm) måste förbättras och förfinas så det går att följa vad pengarna gått till uppdelat på ordinarie tillsyn, händelsestyrda tillfällen och allt inom prövning. Detta bör väl för övrigt också gälla alla andra myndigheter som deltar i prövningar. Företagen har inget emot att betala en relativt hög avgift som den nivå som gäller idag (nästan en halv miljon om året) om den finansierar ett system som levererar vad det ska leverera – nämligen effektiva tillståndsprocesser och tillsyn som har kontroll över miljöpåverkan. Det klarar inte prövningssystemet idag som snarare motverkar syftet genom utdragna prövningsprocesser. Detta är därför satt under utredning3. Vi har stora förhoppningar om att det kommande prövningssystemet kommer att bli vassare och mer effektivt genom att en rad frågor hamnar i förordningar och i tillsynen istället. Det finns också stora tidsvinster om fler frågor går från tillstånd till anmälningsärende som skulle minskar belastningen på prövningssystemen. Tillsynsnivåerna som vi kan bedöma är rimliga i de regioner där våra företag verkar.
Stämmer det att systemet är underfinansierat?
En avgift ska vara en avgift för att finansiera politikens ambitionsnivå för prövning och tillsyn och inte vad myndigheterna tycker. Graden av kontroll i ett samhälle är en fråga om tillit och samhällskontrakt mellan de kontrollerande och de kontrollerade parterna. Hur det kontraktet ska se ut bedömer politiken bäst och inte myndigheterna själva. Ska avgifterna höjas är det enbart för att dessa inte finansierar den politiskt beslutade ambitionsnivån, de ska inte höjas på förhand för att tillsynsmyndigheterna tycker att den politiska ambitionsnivån ska höjas.
Om syftet är att uppnå kostnadstäckning genom avgiftsfinansiering bör detta regeringsuppdrag mer noga analysera de slutsatser som Naturvårdsverket drog i sin årsredovisning av myndigheters intäkter och kostnader 20204 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Dessa analyser och slutsatser är för övrigt snarlika 2019 och även i äldre årsredovisningars slutsatser vilket Naturvårdsverket skriver i årsredovisningen för 2020: "Liksom föregående år har länsstyrelserna redovisat kostnader dels uppdelat för olika typer av tillsyn och prövning inom miljöfarliga verksamhet och vattenverksamhet dels under posten övriga kostnader. Detta försvårar en framställning av länsstyrelsernas faktiska kostnader för tillsynen och prövningen eftersom det är oklart om alla redovisade övriga kostnader är sådana myndighetskontakter som enbart avser tillsyn och prövning. Eftersom posten övriga kostnader uppgår till ca 100 miljoner kronor har den dessutom stor påverkan på utfallet av framställningen av länsstyrelsernas kostnader för tillsyn och prövning”. Övriga kostnader utgör nästan 1/3 av de totala kostnaderna. Vi föreslår att detta regeringsuppdrag första analyser dessa poster och att ta fram förslag hur man kan förbättra uppföljningen av kostnader för tillsynen och prövningen innan man styr om intäktssidan. Vad går till prövning och vad går till tillsyn? Kanske är det så att tsm bör vikta om insatserna på ett annat sätt, kanske ska tiden som läggs ner vid prövning (för alla parter) minskas istället för att öka intäktssidan?
Naturvårdsverket skriver vidare att: ”Somliga länsstyrelser har redovisat högre avgiftsuttag för tillsynen av miljöfarlig verksamhet än de samlade kostnaderna. Överlag är det samma länsstyrelser som förra året som redovisar detta. Förutsatt att redovisningarna är korrekta blir slutsatsen att verksamhetsutövarna inom dessa län tillsammans betalar mer i tillsynsavgift än kostnaden för länsstyrelsernas motprestation. Att ha i åtanke för 2020 är pandemin och att arbetet med den har tagit resurser i anspråk på länsstyrelserna, vilket kan ha inneburit att den tillsyn som planerades i ännu större grad än under andra år fick prioriteras bort5. Detta nämner en av länsstyrelserna i sin redovisning till Naturvårdsverket.” Jernkontoret har inte undersökt närmare vilka länsstyrelser som avses men vi förväntar oss att den årliga avgiften ska gå till att bedriva årlig tillsyn. Givetvis har länsstyrelserna andra kostnader (lokaler, kompetensutveckling, m.m.), vilket också framgår av kommentarerna (sid. 9), men dessa bör i sådana fall redovisas separat. Varför tas chefers myndighetsutövning vid ärenden rörande miljöfarlig verksamhet, upp som en ”Övrig kostnad”? I regeringsuppdraget förväntas utredningen undersöka om kostnaderna för prövning respektive tillsyn kan separeras. Som ett av Jernkontorets förslag bör kostnads- och intäktsredovisningen för tillsyn och prövning regleras så att faktiska kostnader redovisades separat innan några stora förändringar i systemet för intäkter görs.
[5] För våra verksamheter har inte tillsynen prioriterats bort utan övergått till digital tillsyn.
Vad ska ligga i prövningen och i tillsynen?
En rad rapporter och utredningar genom årens lopp visar hur utdragna tillståndsprövningar är och har blivit. Det är mycket välkommet att det nu äntligen börjar mätas även om bara en redovisning för ett år inte säger så mycket eftersom många av prövningarna för våra anläggningar har dragit ut på flera år6. Det är olyckligt av många skäl. Med den stora omställning vårt samhälle behöver får denna inte hindras av att tillståndsprocesserna drar ut på tiden. Effektiviteten måste öka och ett sätt är givetvis att se över vad som ska ingå i själva prövningen och vad som ska ingå i tillsynen. Tendensen är att tillståndsprövningar blir mer och mer detaljorienterade. Bilden är förvisso splittrad och beror i hög grad på hur remissmyndigheter och prövningsmyndigheten/domstolen agerar. Det är dock klart att tillståndsprövningen tar allt mer resurser i anspråk. Vi har stora förhoppningar om att det kommande prövningssystemet7 kommer att bli vassare och mer effektivt genom att en rad frågor hamnar i förordningar och i tillsynen istället.
[6] http://www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Regeringsuppdrag/Redovisade-2021/Statistik-for-miljotillstandsprovningen/
[7] Miljöprövningsutredningens kommande förslag.
Frågan är om ett miljötillstånd verkligen måste reglera alla frågor som idag aktualiseras och leder till att prövningsunderlaget tenderar att bli mycket omfattande i form av invallningsutredningar, ingivande av kompletta kemikalieförteckningar med säkerhetsdatablad, släckvattenutredningar, transport- och energiutredningar, och utredningar kring förorenad mark. Ofta resulterar dessa redovisningar endast i att frågan om föreskrivande av villkor delegeras till tillsynsmyndigheten. Det tar dock mycket tid i anspråk att hantera omfattande kompletteringskrav som sedan får mycket liten betydelse för den slutliga prövningen.
Frågor om t.ex. energieffektivisering lämpar sig dåligt för tillståndsprövning enligt miljöbalken. Företagen arbetar kontinuerligt med energieffektivisering genom sina ledningssystem och beslut rörande energianvändning tas baserat på faktorer såsom teknik, produktkvalitet, miljö, arbetsmiljö och säkerhet. Det tillsynsarbete som ett sådant område föranleder hade mycket väl kunnat bedrivas inom ramen för den ordinarie tillsynen och hanteras även av Energimyndigheten inom regleringen om energikartläggning. För större verksamheter är energifrågan affärskritisk och nyttan av att belasta prövningen med denna fråga mycket begränsad. Flera frågor skulle således passa bättre i tillsynen i stället för i en tillståndsprövning. Många frågor skulle också kunna regleras i allmänna förordningar i stället (t.ex. om BAT-slutsatser finns ska dessa inte ingå i prövningen eller kemikalieförordningar). För att öka effektiviteten i prövningen bör man alltid göra ändringstillstånd som regel vid ändring av befintlig verksamhet.
Sammantaget kan alla dessa förslag/förändringar komma att förändra tidsåtgången för provning och för tillsyn och att införa ett system med uppdelning på två delar idag kan verkligen landa snett. Det finns också ett förslag om att göra mer av tillsynen digital vilket också skulle minska tiden/kostnaden. Därmed skulle de tillsynpaket som Naturvårdsverket föreslagit att bygga på nuvarande/gårdagens system och bli obsoleta innan de ens börjat gälla.
Dela inte upp avgiften på prövning, tillsyn och timtaxa och behåll maxtaxan
Naturvårdsverket skriver att den årliga fasta avgiften för A-anläggningar ska behållas men beloppen för tillsyn och prövning ska separeras. Vi tycker det är bra att det fortsatt ska finnas en maxtaxa för stora komplexa anläggningar. Förslaget att dela upp i olika sorters tillsynspaket kan vara intressant för en mindre anläggning och/eller B/C verksamhet. För en stor komplex industri kommer behovet av resurser för tillsyn och prövning alltid landa på MH eller MH+. Det ser dock ut att vara rejält i underkant för vad en avancerad industrianläggning faktiskt behöver i timmar. Den högsta ser ut att uppgå till 120 timmar och vår bedömning är att denna tid idag är betydligt längre med allt det som räknas in i tillsynen. Även här är det lämpligt att en tydlig rapportering infördes på tillsynsmyndigheterna så det går att följa tidsåtgången per anläggning. Det är också oklart för oss hur man menar att timkostnad ska beräknas, men det är otroligt viktigt att principen om "maxtaxa" ligger kvar.
Statskontoret föreslår en årsavgift för det grundläggande kontrolluppdraget med en timavgift för oplanerad tillsyn. Det grundläggande uppdraget innefattar granskning av miljörapporter, register och rapportering, handläggning av anmälningsärenden, planerad tillsyn av regelefterlevnad, såväl skrivbordstillsyn som platsbesök, granskning av egenkontroll och kontrollprogram, information och råd till VU för att främja lagefterlevnad och bedöma om villkoren är tillräckliga. Timavgift föreslås för viss oplanerad tillsyn. För sådan tillsyn av en miljöfarlig verksamhet som är föranlett av ett befogat klagomål, allvarlig driftstörning eller av att följa upp meddelat föreläggande om rättelse eller förbud ska timavgift betalas om inte särskilt skäl för att efterskänka avgiften föreligger. Avgifterna bör betalas i efterhand av verksamhetsutövaren. Här ser vi flera risker/problem med detta upplägg. Avgifterna blir i så fall inte blir förutsägbara för företagen och extra kostnader kommer läggas till den halva miljonen som redan betalas årligen.
För våra stora komplexa verksamheter finns normalt ett flera planerade tillsynsbesök/träffar om året och väl inarbetade rutiner för rapportering av störning eller tillbud enligt egenkontrollförordningen. De utför egenkontroll på hög nivå som regelbundet rapporteras av tillsammans med ev. överskridande till tillsynsmyndigheten. Så andelen oplanerad händelsestyrd tillsyn för A-anläggningar bedömer vi som så låg att det inte skulle motivera den ökade administration med oförutsedda kostnader som det skulle innebära både tillsynsmyndighet och VU att debitera i efterhand.
Fortsatt arbete
Jernkontoret menar att behovet av effektivare tillståndsprövningar är stort och det borde också leda till lägre kostnader och mindre utdragna processer för denna del av avgiften, det kan också påverka mängden tillsyn i en riktning och i en annan om den blir mer digital.
Vi uppmanar NV att titta framåt och inte bakåt i det kommande arbetet och anpassa förslagen och avgifterna för både prövning och tillsyn till detta. Innan några förslag om förändringar på intäktssidan måste kostnadssidan få mer analystid för att reda ut om avgiftssystemet verkligen är underfinansierat och hur uppföljning kan förbättras. Svensk stålindustri har inga problem med att betala dagens höga avgift men då måste den motsvara de förväntningar vi har på en effektiv tillstånds- och tillsynsprocess. Förslagen som läggs i detta regeringsuppdrag bör vara framtidssäkrade.
I ett preliminärt remissvar den 23 april bad vi om mer tid. Vi tackar för denna möjlighet och detta remissvar ersätter det preliminära svaret på alla punkter. Vi välkomnar kontinuerliga avstämningar under regeringsuppdragets gång och deltar gärna i fler möten och skriftliga avstämningar.
Jernkontoret
Bo-Erik Pers, verkställande direktör
Eva Blixt, handläggare
