Yttrande om Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten

Remissvar till Havs- och vattenmyndigheten
HaV 2025 - 002670
Jernkontorets diarienummer: 39/25

Remiss av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om ändring av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVFMS 2019:25) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten

Jernkontoret är den svenska stålindustrins branschorganisation och företräder stålindustrin i frågor som berör energi, miljö och hållbarhet, forskning och utbildning, handelspolitik, standardisering, samt skatter och avgifter. Vi tackar Havs- och vattenmyndigheten (HaV) för möjligheten att ge synpunkter på förslaget. Jernkontoret stödjer de synpunkter som lyfts från MITF Metal Information, Nordic Galvanizers, SCDA, Nickel Institute, samt Svemin.

Jernkontoret välkomnar de ändringar som föreslås för HVFMS 2019:25. Fokus läggs på metallers biotillgänglighet med syftet att tydliggöra hur biotillgänglighet beaktas samt att man refererar till vägledningar som är framtagna på EU-nivå. Samtidigt vill vi uppmärksamma kontexten och syftet med en EU-omfattande vattenlagstiftning som Vattenramdirektivet (VRD) nämligen att skydda och återställa alla EU:s vatten till god status. Genom att i så hög utsträckning som möjligt tillämpa biotillgänglighet för metallers bedömningsgrunder och gränsvärden ökar det skyddet för svenska och europeiska vatten. Att tillämpa de biotillgänglighets-modeller som är beskrivna i EU:s vägledningar (Guidance Document No 27 och Guidance Document No 38) ger ett starkare skydd för akvatiska organismer som påverkas (limniska och i vissa fall marina).

Den svenska tillämpningen väger tungt ur ett EU-perspektiv eftersom Sverige är det vattenrikaste och sjörikaste landet jämförelsevis, med övriga medlemsländer (näst efter grannlandet Finland): över 20 % av EU:s vattenförekomster och nästan 40 % av EU:s sjöar finns på svenskt territorium. Det är därför positivt att, under de senaste dryga 20 åren som Vattendirektivet implementerats och tillämpats i Sverige, så har både myndigheter och verksamhetsutövare kunnat utveckla stor kompetens och erfarenhet på området. Jernkontoret har länge varit engagerad i arbetet med bedömningsgrunder för biotillgänglighet med avseende på metaller, bland annat nickel, zink, koppar. Det är positivt att Sverige utvecklat metodik för att i svenska vatten kunna tillämpa EQS värden för metaller där biotilllgänglighets-modeller finns beskrivna på EU-nivå. Samtidigt så har fortsatt forskning på området många gånger lett till att fler och större grupper testats (ex SSD) vilket i sin tur gör att säkerhetsfaktorer inte behöver användas i samma utsträckning. Tyvärr så beaktas inte de uppdaterade vetenskapliga underlagen gällande metaller, det kan handla om gränsvärden för kemisk status eller bedömningsgrunder för SFÄ. Exempel på detta kan ses för metallerna som följer här.

Nickel

Det är viktigt att gränsvärden för vissa vattenföroreningar som redan är lagstiftade inte sänks utöver de toxikologiskt/ekotoxikologiskt tolerabla kvalitetsnormer som tagits fram. Det gäller till exempel nickel där Kommissionen föreslår en halvering av nuvarande EQS värde i det förslag som ännu inte färdigförhandlats. Jernkontoret avstyrker, av flera anledningar, Kommissionens förslag på nytt EQS värde för nickel:

• Förslaget på 2 µg/L innebär en halvering av nuvarande värde (AF, Assesment Factor som tillämpas har ökat från 1 till 2, trots att bedömd risk inte är förhöjd) och har tagits fram genom en bedömning som förbiser forskningsunderlag, toxicitets/ekotoxicitetstester, och övrigt vetenskapligt underlag som framkommit sedan 2011. Jernkontoret anser att föreslaget värde saknar vetenskaplig grund.
• Nuvarande EQS värde på 4 µg/L har gällt sedan 2013 och är baserad på vetenskapligt underlag som säkrar ett fullgott skydd av EU:s vatten. Föreslaget EQS värde kommer sannolikt leda till ännu högre grad av icke-uppfyllande i medlemsstater, medföra betydande kostnader för kontrollåtgärder, utan att det leder till någon förbättring i vattenkvalitet och hälsa i miljön.
• Prioriteringsprocessen som har lett fram till förslaget har inte följt alla nödvändiga steg. Bland annat har det funnits begränsade möjligheter för experter från såväl medlemsstater som intressenter att komma in med underlag. Och Kommissionens förslag publicerades (26 oktober 2022) innan SCHEER kommitténs remissrunda av EQS dossiern var avslutad.

Jernkontoret ser att, om förslaget på sänkt EQS för nickel går igenom, så kommer det öka kravbilden hos företagen vad gäller miljötillstånd och villkor för utsläpp av nickel till vatten. Företagen har redan villkor på utsläpp av nickel till vatten och arbetar för att kontinuerligt minska utsläppen. Föreslaget värde ligger i paritet med bakgrundshalter för vissa vattenförekomster. Jernkontoret noterar vidare att Kommissionen föreslår halverat värde för EQS Nickel trots att deras egen konsekvensutredning (EC Impact Assessment Report) pekar på betydande kostnader för att uppfylla gränsvärdet och att kostnaderna överstiger nyttan.

Zink

Gränsvärdet för zink i Östersjön har satts väldigt lågt, till 1,1 mikrogram /l, vilket slår hårt speciellt då detta värde tillämpas även inne i Stockholm, tex för Strömmen. För zink ska bakgrundshalten dras ifrån uppmätt värde innan det jämförs med gränsvärdet 1,1 mikrogram/l löst zink. För Strömmen som exempel anges en medelhalt av löst zink på 3,95 mikrogram/l, baserat på fem mätningar under 2015 (källa VISS). Med bakgrundshalten (2 mikrogram /l) borträknad uppgår värdet till 1,9, vilket överskrider gränsvärdet på 1,1 mikrogram /l som tillämpas för zink i Östersjön. Med en för lågt antagen bakgrundshalt i kombination med gränsvärdet 1,1 mikrogram/l blir även tröskelvärdet väldigt lågt. Det låga tröskelvärdet riskerar leda till överskridanden av gränsvärden utan att halten utgör en reell risk, vilket det är troligt att Strömmen utgör ett exempel på.

I riskbedömningen av zink inom REACH har ett marint PNEC om 6,76 mikrogram /l beräknats (HC5-50 värde från artkänslighetsfördelning) och med gränsvärdet 3,4 mikrogram /l har redan en säkerhetsfaktor 2 (AF=2) använts.

Liksom för koppar har en fullständig mesocosm-studie utförts med avseende på zink, där ett NOEC på 12 mikrogram /l kunde etableras. Därav kunde en AF=1 tillämpas för det marina PNEC på 6,8 mikrogram /l som tidigare beräknats.

I nuläget uppgår säkerhetsfaktorn för zink i Östersjön till 6, då värdet 1,1 mikrogram /l är ett resultat av att Nordsjövärdet tillämpas men med ytterligare en AF= 3. Även med en låg bakgrundshalt adderad så erhålls ett betydligt högre EQS än de halter som uppmätts i Strömmen. På motsvarande vis som för koppar belyser detta beräkningsexempel för zink problemet med för höga säkerhetsfaktorer.

I analogi med ovanstående bör värdet för zink i Östersjön sättas till 3,4 µg/l, så som för Nordsjön, i stället för nuvarande 1,1 μg/l. Med den kunskap som ovan angivna studier givit finns det ingen miljömässig grund för en så konservativt värde som AF=6.

Krom

Bedömningsgrunden för krom gäller Cr VI. Det bör tydliggöras att om man utgår ifrån uppmätta totalkromhalter så måste speciering av Cr VI och Cr III utföras för att bedöma fördelningen dem emellan innan slutligt beslut tas om ekologisk status av den aktuella vattenförekomsten.

Koppar

Bedömningsgrunder för miljökvalitet för koppar som används i Sverige för statusklassificering baseras på PNEC-värden från koppars frivilliga riskbedömning (Cu VRAR 2008), som implementerats i Sverige med ytterligare säkerhetsfaktorer (assessment factors – AFs). SCHER har godkänt 2009 koppars PNECs och säkerhetsfaktorn AF 1.

International Copper Association har nyligen gjort om sötvattenbedömningen i EU, som följer EU Water Directors 2018 och 2021 uppdateringar av Guidance document 38. Bedömningen baseras på senaste omfattande hög kvalitetsdata som innehåller både känsliga arter och livsstadier, och beaktar fysisk-kemiska vattenkvaliteter. Modellering har gjorts med uppdaterade biotillgänglighets och specieringsmodeller. Som slutsats enligt den nya bedömningen bekräftas att ingenting tyder på att säkerhetsfaktorer högre än 1 behöver tillämpas. Det existerande EQS_{biotillgängligt} 1 µg/l är konservativt (worst case scenario), har redan inbyggda försiktighetsmått och är tillräckligt skyddande för hela EU.

I koppars frivilliga riskbedömning har också satts ett PNEC-värde för marint och kustnära vatten 5,2 µg/l som verifierats i en mesocosm-studie, och resultat bekräftade AF 1 även för marint vatten. SCHER har godkänt dessa motiveringar i 2009.

En tydlig brist med koppars bedömningsgrunder i sediment är frånvaron av möjligheten att väga in aspekter som berör biotillgänglighet. Det betyder främst korrigering med sedimentens svavelinnehåll, i form av den mest reaktiva andelen reducerat svavel i sedimenten sk AVS, acid volatile sulfides, och ställa det i relation till metallinnehållet. Det är analogt med att normalisera mot innehåll av organiskt kol, som är en annan viktig aspekt för att utföra korrekt riskbedömning av sediment. Även om det finns praktiska utmaningar att genomföra SEM/AVS korrigering på bred front bör föreskriften öppna upp för detta i sk expertbedömning i enskilda fall där överskridanden skett, och som en del av riskbedömningsprocessen och statusbedömningen.

Mer detaljer kring metaller finns att hämta i:

• MITF:s remissvar daterade 2016-05-25 (HaVs dnr 791–16) och 2018-04-30 (dnr 537-14690-2017),
• SCDA:s remissvar daterade 2014-09-29 (dnr 3383-13), 2018-06-25 (dnr 1308-17) och 2021-04-28 (Synpunkter på samrådet 2021-2027)
• PM 2017-05-17 till HaV om naturliga bakgrundshalter och biotillgänglighet (Lennart Lindeström, metallexpert i HaV:s referensgrupp).

Övriga synpunkter

Vi vill uppmärksamma att de två vägledningarna som lyfts och refereras till omfattar både gränsvärden för kemisk status och bedömningsgrunder för SFÄ. Gällande Guidance Document No 38 så omfattas enbart metallerna nickel, koppar, och bly. Samtidigt utgör inte det något hinder för svenska myndigheter att tillämpa biotillgänglighet för andra metaller ex uran, krom. Båda vägledningarna är för övrigt daterade 2018 respektive 2019, och biotillgänglighetsmodeller har fortsatt att utvecklas sedan dess.

Vi vill också lyfta en del relevanta delar i vägledningarna som bör refereras till alldeles speciellt i HVFMS, till exempel att metaller som krom, kobolt, koppar, järn, mangan, molybden, nickel, selen, zink är essentiella (se sid 32 – 33, sid 56 – 69).

Rörande konsekvensanalysen vill vi lyfta följande:
- På sid 1/5 nämns metaller som ett exempel på miljögifter. Metaller och miljögifter utgör två olika kategorier och det behöver förtydligas (paragraf 2).

Avslutningsvis vill vi påminna om att Vattendirektivet idag inte innehåller någon möjlighet att lämna undantag från målen för vattenförvaltningen om försämring eller äventyrande av målet god status som har sin grund i utsläpp eller kemisk påverkan på vattenförekomsten utom vid försämring från hög till god status eller till följd av fysisk påverkan. Nya och ändrade verksamheter kan därmed inte beviljas miljötillstånd om värdet redan överskrids och det inte finns möjligheter eller är miljömässigt motiverat att genomföra åtgärder för att minska koncentrationerna av exempelvis nickel så att värdet innehålls. En mera detaljerad konsekvensanalys borde därför utföras för att belysa vilka konsekvenser en ny eller reviderad bedömningsgrund kan få vid tillämpning av den så kallade Weserdomen (EU-domstolens dom 1 juli 2015 i mål C-461-13). När verksamheter moderniseras eller byggs ut, kan ny teknik installeras för att förbättra miljöprestandan, vilket ofta kräver nya miljötillstånd. Om bedömningsgrunderna blir alltför låga riskerar det att försvåra tillståndsgivning vilket i sin tur gör att det försvårar miljöförbättring och i förlängningen grön omställning.

Jernkontoret

Annika Roos, verkställande direktör
Sophie Carler, Senior Env Policy Advisor