Yttrande över "En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan"

Högskolan är av avgörande betydelse för att möta kunskaps- och kompetensbehoven och att ge ungdomar förutsättningar till goda livsval med intressanta, kunskapsbaserade och utmanande arbetsuppgifter och god inkomstutveckling. Därför behöver Sverige en högskola med ett resurstilldelningssystem som matchar arbetsmarknadens behov.

Remissvar till Utbildningsdepartementet

Jernkontorets diarienr: 23/19

Yttrande över SOU 2019:6 En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan, U2019/00304/UH

Inledning

Industrin står sammantaget för mer än två tredjedelar av Sveriges export och är därmed en viktig måttstock på Sveriges konkurrenskraft och i förlängningen på Sveriges förmåga att upprätthålla goda levnadsvillkor och välfärd för sina invånare.

Svensk stålindustri står för en viktig del av denna export och genererar ett stort värde för Sverige och dess befolkning. Bara Japan kan konkurrera med Sverige när det gäller värdet av landets stålframställning utslaget per invånare.

Stålindustrins konkurrenskraft och tillväxt bygger, i likhet med industrins i stort, i hög grad på kompetent personal med relevanta kvalifikationer. Industrin är dessutom den sektor som investerar mest i forskning och utveckling i Sverige och därmed kan erbjuda kvalificerade personer, inklusive forskarutbildade, fortsatta utmaningar och en god yrkeskarriär.

Övergripande synpunkter

Stålindustrin har sedan länge identifierat brister i hur den svenska högskolan allokerar sina resurser och välkomnade att en utredning tillsattes. Direktiven var också – enligt stålindustrins förmenande – mycket lovande i det att de identifierade närmast exakt samma problembild som stålindustrin själv gjort och dessutom indikerade att regeringen hade höga ambitioner att åstadkomma förnyelse och förbättring inom området.

Tyvärr kan vi konstatera att utredningen inte på långa vägar levde upp till dessa ambitioner.

Vissa för arbetsmarknaden i allmänhet och industrin i synnerhet centrala frågor som indikatorer för samverkan med omvärlden, särskilt näringslivet, och meritvärdering av utom-akademiska prestationer tar inte utredningen upp över huvud taget, inte heller de två viktiga rapporter om Sveriges innovationssystem, och lärosätenas roll i detta, som OECD sammanställt på regeringens initiativ.

Dessutom saknas visioner och mål för svensk forskning och högre utbildning i ett samhälleligt perspektiv och i en internationell kontext.

Följaktligen finns heller inga förslag till styrning som kan leda mot sådana visioner och mål. Utredningens förslag syftar i stället till att ta bort och reducera de hinder som systemet självt upplever idag, så att nuvarande system kan fungera bättre, utan att reflektera närmare över i vilken utsträckning denna funktion är ändamålsenlig.

Kvalitetsutvärderingar avfärdas av utredningen. Vi menar att sådana utvärderingar är helt nödvändiga i en verksamhet som kostar skattebetalarna mer än 70 miljarder kronor per år och är av stor betydelse för såväl Sveriges konkurrenskraft och välstånd som för unga människors framtid.

I en tid när ”alternativa fakta” har minskat trovärdigheten för snart sagt alla samhällsinstitutioner är det dessutom viktigare än någonsin att tilliten till forskning och högre utbildning är hög. Sådan tillit vinner man endast genom att vara transparent och utsätta sig för genomgripande kvalitetsutvärderingar. Tomt tal om ”akademisk frihet” och ”autonomi” räcker inte och står heller inte i motsats till tydliga mål och dito utvärderingar. Tvärtom. Vi har i närtid sett flera exempel på hur ansedda institutioner med höga ideal och oklanderlig fasad visat sig vara ruttna på insidan. Bara genom transparens och genomlysning kan vi säkerställa att detta inte drabbar svenska lärosätens forskning och högre utbildning.

Stålindustrin anser kort sagt inte att frågan om styrning- och resurstilldelningssystemet för högskolan är färdigutredd. Det finns flera frågor i utredningsdirektiven som inte har besvarats eller där förslagen är ofullständiga. Utredningen i sin nuvarande form kan därmed inte ligga till grund för en genomgripande reform av lärosätenas styrning och resurstilldelning.

Vi vill uppmana regeringen att sätta igång arbetet att bereda frågan vidare och se över vilka förslag som kan påbörjas, vilka delar som behöver fortsätt utredning och ta inledande steg för reformering av resursfördelningssystemet. Sverige är i behov av ett nytt resursfördelningssystem för högre utbildning och forskning. Reformeringen bör successivt vidareutvecklas baserat på kontinuerlig uppföljning.

De frågor som bör prioriteras i fortsatt arbete är:

Måluppfyllelse och utvärdering mot resultat
Matchning av utbildningsutbud mot arbetsmarknadens behov
Incitament för stärkt samverkan
Livslångt lärande
Innovation – nyttiggörande av kunskap
Värdering av utom-akademiska meriter för ökad rörlighet

Synpunkter på utredningens förslag

Stålindustrin ställer sig till att börja med avvisande till utredningens förslag att regering och riksdag uttalar ett mål och formulerar en plan för att andelen direkta statsanslag ska utgöra minst hälften av de totala forskningsintäkterna vid universitet och högskolor i inom den kommande åttaårsperioden. Detta förslag har ett antal svagheter:

Det finns en gråzon för vad som är direkta respektive konkurrensutsatta anslag, t.ex. den forskning de myndigheter och verk som inte är forskningsfinansierande myndigheter bekostar, vilket gör beräkningen osäker.
Andelen direkta forskningsanslag varierar idag stort mellan olika lärosäten. Vissa ligger redan över 50 %. Det är därför mycket oklart hur en anslagsökning skulle fördelas för att de angivna avsikterna ska uppnås.
Antagandet att högre basanslag leder till att forskare lägger mindre tid på att söka pengar och mera på forskning, och att detta leder till bättre resultat och kvalitet, vilar på mycket lös grund.
Antagandet att högre basanslag leder till bättre anställningsvillkor vid lärosätena vilar likaså på mycket lös grund. Det finns idag ingen tydlig koppling mellan basanslag och andelen fast anställda forskare, och det finns ingenting i förslaget om ändrad fördelning som skulle driva fram en förändring av lärosätenas anställningsvillkor.
En ökning av de direkta anslagen i den omfattning utredningen föreslår skulle leda till en dramatisk minskning av de medel staten delar ut i konkurrens och därmed till en förskjut¬ning av pengar från en flexibel, transparent och rättssäker fördelnings¬process till en oklar och lärosätesberoende process med högst begränsad insyn från samhället, vilket skulle riskera att minska den nödvändiga tilliten ytterligare.
Ett fasthållande vid 50 % skulle förläna icke-statliga forskningsfinansiärer som Cancerfonden, Barncancerfonden och Wallenbergstiftelserna en konstig roll i systemet. Ska deras ambitioner och önskemål betraktas som önskvärda eller en belastning för systemet, och ska staten känna sig föranledd att följa hur dessa finansiärer fördelar sina pengar för att kunna fördela sina egna?

Särskilda synpunkter

Nedan följer särskilda synpunkter på enskilda förslag och bedömningar.

5. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning

5.1.1 En samlad proposition för högre utbildning och forskning lämnas en gång per mandatperiod.

Stålindustrin stödjer förslaget givet att det finns en fungerande uppföljning och bedömning av måluppfyllelse och resultat. En samordnad styrning förutsätter en tydlig och transparent uppföljning som baseras på indikatorer, utvärdering och kvalitetsutvärderingssystem baserat på resultat. Sådan uppföljning saknas i utredningens förslag.

UKÄ ges i uppdrag att inför en samlad proposition för högre utbildning och forskning lämna underlag för den högre utbildningen.

Stålindustrin avstyrker förslaget. Dagens UKÄ saknar förutsättningar för en sådan uppgift.

5.2.3 Utredningen bedömer att Regeringens styrning av högre utbildning och forskning bör ha ett dialogbaserat och fyraårigt perspektiv med avseende på mål, dimensionering, uppdrag och resurstilldelning.

Regleringsbrevet för varje lärosäte utformas med utgångspunkt i den samlade propositionen för högre utbildning och forskning genom en fördjupad dialog med lärosätet, och reglerar resurser, utbildningsmål samt särskilda uppdrag och bemyndiganden med ett fyraårsperspektiv.

Som komplement till regleringsbrevet införs ett dialogbaserat och lärosätesanpassat styrinstrument i form av fyraåriga överenskommelser där varje lärosätes mål och uppföljningskriterier formuleras för ett antal av politiken prioriterade områden.

Det gemensamma regleringsbrevet tas bort och långsiktiga mål eller anvisningar läggs i förordning, medan andra mål ges en mer lärosätesspecifik utformning.

Vi ser fördelar med en utvecklad dialog mellan lärosäten och regeringen, och att den sam¬lade propositionen som föreslås för utbildning och forskning bör utgöra en viktig utgångs¬punkt för dessa dialoger. Dock anser vi att med de förslag som idag ligger från utredningen saknas fundamentala instrument för ett sådant system. Överenskommelserna ges en central bety-delse i det ramverk utredningen föreslår, men är trots det inte beskrivna på en tillräckligt detaljerad nivå för att det ska gå att bedöma effekten av förslaget.

Vi vill se ett styrnings- och resurstilldelningssystem som är transparent med tydliga roller och tydlig ansvarsfördelning. Regering och riksdag ska sätta övergripande mål om vad som ska uppnås, med tydliga indikatorer för att mäta måluppfyllelse, och lärosätena ska ha stor handlingsfrihet i hur målen ska uppnås.

Vi gör även en annan bedömning än utredningen vad avser att koppla medel till överens-kommelser och vänder oss helt emot utredningens förslag att ekonomiska incitament initialt inte bör kopplas till överenskommelser. Vi menar att såväl uppnådda mål som resultat måste premieras. Att fördela mer än 70 miljarder kronor till en verksamhet utan tydliga och mätbara krav på motprestation vore stötande för skattebetalarna, men än viktigare berövar det forsk-are och lärare en möjlighet att bli utvärderade efter externa, objektiva kriterier.

Stålindustrin avstyrker förslaget om fyraåriga överenskommelser i sin nuvarande form.

5.4.2 Det inrättas en analysfunktion med uppdraget att göra samlade och oberoende analyser och uppföljningar med syfte att ligga till grund för framtida politiska prioriteringar men även kan utgöra stöd för lärosätenas och andra intressenters egna arbete.

Analysfunktionen ges i uppdrag att inkomma med en samlad analys inför propositionen för högre utbildning och forskning, och att utöver detta göra analyser av högre utbildning och forskning.

Uppdraget ska vara utformat så att analysfunktionen ges mandat att själv välja frågeställningar och metoder för sina analyser samt hur de sprids.

Stålindustrin tillstyrker förslaget om en oberoende analysfunktion, givet att företrädare för arbetslivet ges ett ordentligt utrymme i funktionen.

6. Utbildning och forskning

6.2.1 Regeringen tar initiativ till att det i författning skrivs in att utbildningsutbudet vid universitet och högskolor ska utformas med hänsyn till kunskapsutvecklingen och svara mot studenternas efterfrågan samt arbetslivets och samhällets behov.

Stålindustrin tillstyrker förslaget om författningsändring.

6.2.2 Regeringens styrning av utbildningsutbudet sker genom att i regleringsbrev ange fyraåriga utbildningsuppdrag till respektive lärosäte.

Utbildningsuppdraget innehåller mål om antal helårsstudenter på totalnivå samt mål för antal examina inom vissa utbildningar som leder till legitimationsyrken.

I utbildningsuppdraget ingår även eventuella särskilda åtaganden som lärosätet och regeringen fastställt i dialog.

Stålindustrin är kritisk till att sätta upp mål om antal helårsstudenter på totalnivå eftersom detta riskerar att göra det ännu mindre intressant för lärosätena att investera i till exempel små utbildningsmiljöer eller ”dyrare” utbildningar.

Stålindustrin tillstyrker förslaget att upprätta mål för antal examina inom utbildningar som leder till legitimationsyrken och föreslår att det utvidgas till fler typer av examina, där industrin eller andra identifierar tydliga brister.

De särskilda åtaganden som nämns är en strategiskt viktig fråga för näringslivet eftersom de innefattar sådant som till exempel små och ofta kostsamma utbildningar som kan vara avgö-rande för en bransch eller region, eller för att kompetensförsörja forskningen. Särskilda åta-ganden behöver hanteras på något annat sätt, förslagsvis genom ett utlysningsförfarande.

6.2.3 UKÄ ges i uppdrag att lämna de förslag som krävs för att möjliggöra gemensamma examenstillstånd eller examenstillstånd som bygger på överenskommelser om att ett annat lärosäte bidrar med nödvändig kompetens.

Frågan om hur man kan underlätta för två eller flera lärosäten att bedriva gemensamma utbildningar utreds.

Stålindustrin tillstyrker förslaget. Det är positivt att underlätta för samverkan mellan olika lärosäten samt skapa förutsättningar för gemensamma examenstillstånd. Förslaget skulle gynna både programutbildningar och fort- och vidareutbildningar, inte minst genom att nyckelresurser kan delas mellan lärosäten.

Livslångt lärande

6.3.1 Regeringen tar initiativ till att det i högskolelagen (1992:1434) åter regleras att det i utbildning på grundnivå och avancerad nivå även ingår fortbildning och vidareutbildning.

Stålindustrin tillstyrker förslaget. Dock vill vi igen understryka att förslaget i sig inte är tillräckligt. Det måste skapas ekonomiska förutsättningar och incitament för lärosäten att jobba med kompetensutveckling genom särskild finansiering, öronmärkt eller utanför takbeloppet. Initialt kan det även behövas särskilda projektstöd för utveckling av kursutbud.

6.3.2 Prestationer ges minskad betydelse i resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå.

Stålindustrin tillstyrker förslaget, givet att genomströmningen på utbildningarna stärks genom annat styrmedel.

Forskning

6.6.1 Regering och riksdag uttalar ett mål och formulerar en plan för att andelen direkta statsanslag ska utgöra minst hälften av de totala forskningsintäkterna vid universitet och högskolor i landet inom den närmaste åttaårsperioden.

Stålindustrin avstyrker förslaget, i enlighet med motiveringen ovan.

6.6.2 En ökad andel direkta anslag för forskning kan finansieras genom omfördelning från statliga forskningsfinansiärer. Medel som omfördelas från statliga forskningsfinansiärer bör fördelas till lärosätena utifrån respektive lärosätes historiska tilldelning av bidrag från de berörda finansiärerna.

Stålindustrin avstyrker förslaget, i enlighet med motiveringen ovan.

7 Samverkan och samhällspåverkan

7.2 Regeringen tar initiativ till att förändra lydelsen i kap. 2§ högskolelagen (1992:1434) så att det anges att det i högskolornas uppgift ska ingå att samverka med det omgivande samhället och verka för att den kunskap och kompetens som finns vid högskolan kommer samhället till nytta.

Stålindustrin tillstyrker förslaget.

7.4 Bedömning och uppföljning av lärosätenas samverkansarbete primärt sker inom ramen för det nationella kvalitetssäkringssystemet för utbildning och forskning med UKÄ som ansvarig myndighet.

Regeringen kan för att få en samlad nationell bild av specifika områden ge UKÄ i uppdrag att genomföra tematiska utvärderingar.

Stålindustrin avstyrker förslaget. Samverkan behöver främjas med tydliga incitament över tid.

7.5 Styrning och uppföljning av prioriterade samverkansaspekter kan ske inom ramen för överenskommelserna och deras uppföljning.

Stålindustrin avstyrker förslaget.

JERNKONTORET

Bo-Erik Pers
Verkställande direktör

Gert Nilson
Teknisk direktör
08-6791705
gert.nilson@jernkontoret.se

Senast uppdaterad 2019-06-26